Danmark mod EU-Domstolen: Fra flaskesagen til Ajos – hvem har det sidste ord?

Den 15. oktober tabte Danmark en sag ved EU-Domstolen i Luxembourg om noget så jordnært som Gudenåen og Odense Å. Regeringen havde siden 2021 sagt til Europa-Kommissionen, at Danmark ikke har indre vandveje, og at et direktiv om skipperes kvalifikationer derfor ikke gælder her. Domstolen var uenig. Nu har Danmark seks måneder til at få reglerne på plads, ellers venter en dagbøde på 20.542,80 euro, som Europaposten har beskrevet.

Sagen var lille, men mønsteret er gammelt. Siden Danmark blev medlem af EF den 1. januar 1973, har Kommissionen anlagt 46 traktatbrudssager mod Danmark, og danske domstole har sendt 225 spørgsmål til Luxembourg. Det viser EU-Domstolens egen retslige statistik for 2025, der tæller fra 1952. Nogle af sagerne har ændret EU-retten for alle medlemslande. Én af dem endte med, at Højesteret i 2016 nægtede at følge EU-Domstolen.

Denne long read gennemgår de store danske sager og det spørgsmål, der ligger under dem alle: Hvem har det sidste ord, når dansk lov og EU-ret støder sammen?

En domstol med danske dommere

EU-Domstolen har én dommer fra hvert medlemsland. Danskeren i dag er Niels Fenger, der tidligere var Folketingets Ombudsmand fra 2019 til 2024. Han har været dommer siden 7. oktober 2024 og er nu formand for Domstolens ottende afdeling, fremgår det af Domstolens liste over medlemmer.

Han er den femte danske dommer ved Domstolen. Den første var folkeretsprofessoren Max Sørensen fra Aarhus Universitet, som sad fra 9. januar 1973 til 1979, ifølge Domstolens oversigt over tidligere medlemmer. Efter ham kom Ole Due fra Justitsministeriet, som i 1988 blev valgt til Domstolens præsident og havde posten i seks år, til 1994. Ingen anden dansker har været præsident for Domstolen.

Claus Gulmann var først generaladvokat og derefter dommer fra 1994 til 2006, og Lars Bay Larsen kom fra en plads i Højesteret og sad i Luxembourg fra 2006 til 2024, de sidste tre år som Domstolens vicepræsident. Danmark har også haft to generaladvokater, som skriver uafhængige forslag til, hvordan sagerne bør afgøres: Michael Bendik Elmer fra 1994 til 1997 og den tidligere forbrugerombudsmand Henrik Saugmandsgaard Øe fra 2015 til 2021.

Dommerne repræsenterer ikke deres land. De dømmer i hold, og afgørelserne er kollektive, uden dissenser. Ole Due var faktisk formand for den afdeling, der dømte Danmark i den første store danske sag.

Flaskesagen: Miljøet som en grund til at begrænse handlen

I 1981 strammede Danmark reglerne for emballage til øl og læskedrikke. Ifølge en bekendtgørelse fra 2. juli 1981 måtte drikkevarerne kun sælges i emballage, der kunne genbruges og var godkendt af Miljøstyrelsen. En ny bekendtgørelse fra 1984 tillod en producent at sælge op til 3.000 hektoliter om året i ikke-godkendt emballage, hvis der var pant og retursystem på. Dåser og anden metalemballage var undtaget fra den mulighed.

Kommissionen mente, at reglerne gjorde det sværere for bryggerier i andre lande at sælge i Danmark, og anlagde den 1. december 1986 sag mod Danmark. Storbritannien støttede Kommissionen. Den danske regering forklarede ifølge dommen i sag 302/86, at et returnsystem ikke kunne fungere med mere end omkring 30 godkendte emballagetyper.

Dommen den 20. september 1988 fik betydning langt ud over Danmark. Domstolen slog fast, at miljøbeskyttelse er et såkaldt tvingende hensyn. Det betyder, at et land kan have regler, der begrænser den frie bevægelighed for varer, hvis de beskytter miljøet og ikke går videre end nødvendigt. Selve pant- og retursystemet var i orden. Domstolen bemærkede, at kravet om godkendt emballage i sig selv kunne gøre det svært for udenlandske bryggerier at komme ind på markedet, men det problem havde Danmark forsøgt at løse med undtagelsen fra 1984. Det var loftet på 3.000 hektoliter i undtagelsen, der var for vidtgående. På resten af punkterne frifandt Domstolen Danmark, og parterne skulle selv betale deres omkostninger.

Danmark tabte altså på ét punkt, men vandt det principielle spørgsmål: Et land må beskytte miljøet, også når det gør det sværere at sælge varer på tværs af grænserne, så længe reglerne er proportionale.

Storebælt: Da en dansk klausul blev for dansk

Den næste store sag handlede om Danmarks største anlægsprojekt. Aktieselskabet Storebæltsforbindelsen, som staten ejede fuldt ud, udbød i oktober 1987 vestbroen over Storebælt. Fem konsortier med i alt 28 virksomheder blev i april 1988 inviteret til at give bud. Ifølge dommen i sag C-243/89 var kontrakten på omkring 3 milliarder kroner.

I udbudsbetingelserne stod en klausul om, at entreprenøren så vidt muligt skulle bruge danske materialer, dansk arbejdskraft og dansk udstyr. Kommissionen så det som forskelsbehandling af virksomheder fra andre EF-lande. Den sendte et åbningsbrev den 21. juni 1989 og bad Danmark vente med at underskrive. Kontrakten blev alligevel underskrevet den 26. juni 1989 med konsortiet ESG, hvor de hollandske, schweiziske og britiske selskaber Ballast Nedam, Losinger og Taylor Woodrow var med sammen med tre danske offentlige selskaber. Klausulen var strøget kort forinden.

I en erklæring fra 22. september 1989 indrømmede den danske regering, at klausulen var i strid med fællesskabsretten. Kommissionen førte alligevel sagen igennem, og den havde et klagepunkt mere: Storebæltsforbindelsen havde forhandlet med ESG på grundlag af et bud, der ikke fulgte udbudsbetingelserne, og ændret vilkårene til fordel for netop det konsortium. Den 22. juni 1993 fik Kommissionen medhold på begge punkter. Domstolen fandt, at Danmark havde brudt reglerne om fri bevægelighed for varer, arbejdskraft og tjenesteydelser og direktivet om offentlige bygge- og anlægskontrakter. Danmark skulle betale sagens omkostninger. Ole Due, nu Domstolens præsident, ledede sagen.

Sagen viser, at en traktatbrudssag kan ende med en dom mod et land, selv om landet har rettet en del af fejlen, før sagen når til Luxembourg.

Maastricht-dommen: Højesteret trækker en grænse

Mens Luxembourg dømte i konkrete sager, opstod der i Danmark et mere grundlæggende spørgsmål: Har Folketinget lov til at afgive så meget magt til EU, som det har gjort?

Svaret skal findes i grundlovens § 20 fra 1953. Den siger, at beføjelser »i nærmere bestemt omfang« kan overlades til mellemfolkelige myndigheder ved lov. Det kræver fem sjettedele af Folketingets medlemmer eller et almindeligt flertal plus en folkeafstemning.

Elleve borgere, blandt dem socialrådgiver Hanne Norup Carlsen og musikeren Arne Würgler, sagsøgte statsminister Poul Nyrup Rasmussen (S). De mente, at loven om Maastricht-traktaten gav EU så brede beføjelser, at den brød med § 20. Først skulle Højesteret afgøre, om borgerne overhovedet måtte føre sagen. Det måtte de ifølge Højesterets dom af 12. august 1996), fordi tiltrædelsen af Maastricht-traktaten var af »indgribende betydning for den danske befolkning i almindelighed«.

Den 6. april 1998 kom realitetsdommen. Højesteret frifandt statsministeren), men dommen indeholdt et forbehold, som har præget dansk EU-ret lige siden.

Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven.

Det samme gjaldt ifølge Højesteret for regler og principper, som EF-Domstolen selv har udviklet i sin praksis. Højesteret tilføjede, at danske domstole ikke kan underkende en EF-retsakt, før EF-Domstolen har prøvet den. Med andre ord: EU-Domstolen fortolker EU-retten, men ifølge Højesteret er det danske domstole, der i yderste fald afgør, hvad Folketinget har givet EU lov til.

Tanken er ikke kun dansk. Den tyske forfatningsdomstol har siden 1990'erne taget et lignende forbehold. Fra EU-Domstolens side er udgangspunktet et andet: EU-retten har forrang for national ret, og kun EU-Domstolen kan erklære en EU-retsakt ugyldig.

Lissabon-sagen: Ingen ny suverænitetsafgivelse

Et årti senere prøvede en ny gruppe borgere igen. Den 2. juni 2008 sagsøgte 28 personer statsministeren og udenrigsministeren. De mente, at Lissabon-traktaten skulle have været vedtaget efter § 20 med fem sjettedeles flertal eller folkeafstemning. Østre Landsret afviste i første omgang sagen i 2009, men Højesteret gav i januar 2011 borgerne lov til at føre den. Østre Landsret frifandt ministrene i juni 2012.

Den 20. februar 2013 stadfæstede Højesteret med elleve dommere frifindelsen. Højesteret lagde vægt på, at Lissabon-traktaten ikke ændrede EU så meget, at Unionen reelt skiftede identitet. Ifølge Statsministeriets pressemeddelelse fastslog dommen, at Danmark havde tiltrådt traktaten i overensstemmelse med grundloven.

Daværende statsminister Helle Thorning-Schmidt (S) og udenrigsminister Villy Søvndal (SF) tog dommen som en bekræftelse af regeringens linje. »Det har hele tiden været regeringens opfattelse, at Danmark ikke afgav ny suverænitet i forbindelse med tiltrædelsen af Lissabon-traktaten, og vi har nu Højesterets ord for det,« udtalte de i pressemeddelelsen.

Sagsøgerne tabte begge gange. Men forbeholdet fra 1998 stod stadig, og tre år senere kom den sag, hvor Højesteret for første gang sagde nej til Luxembourg.

Ajos: Dagen hvor Højesteret sagde nej

Sagen begyndte med en almindelig fyring. Karsten Eigil Rasmussen havde været ansat i firmaet Ajos siden 1984. Han blev opsagt i maj 2009, 60 år gammel. Efter funktionærlovens daværende § 2 a havde han ret til tre måneders løn i fratrædelsesgodtgørelse efter mange års ansættelse. Men samme paragraf sagde, at retten bortfaldt, hvis funktionæren kunne gå på en alderspension fra arbejdsgiveren. Det kunne han, og derfor fik han ingen godtgørelse.

I 2010 havde EU-Domstolen i en anden dansk sag, Ole Andersen-sagen (C-499/08), sagt, at den regel var aldersdiskrimination. Den dom gjaldt dog en offentlig arbejdsgiver, og EU's direktiver kan som udgangspunkt ikke håndhæves direkte mellem private. Ajos var et privat firma. Sø- og Handelsretten gav alligevel i januar 2014 dødsboet efter funktionæren medhold, og Ajos ankede.

Højesteret spurgte EU-Domstolen, om et uskrevet, generelt EU-retligt princip om forbud mod forskelsbehandling på grund af alder også gælder mellem private, og om princippet skal veje tungere end retssikkerhed og den berettigede forventning, som Ajos havde haft til at kunne bruge den danske lov.

Svaret kom fra Domstolens Storkammer den 19. april 2016. Ifølge dommen i sag C-441/14 gælder princippet også mellem private. Kan den nationale lov ikke fortolkes i overensstemmelse med EU-retten, skal den nationale domstol lade være med at anvende den. Hensynet til retssikkerhed og den berettigede forventning ændrer ikke på det.

Den 6. december 2016 afsagde Højesteret sin dom med ni dommere. Otte af dem nåede frem til det modsatte resultat af det, EU-Domstolen havde peget på. Flertallet lagde ifølge den fulde dom vægt på, at tiltrædelsesloven, altså den danske lov, der gør EU-retten gældende i Danmark, ikke gør et uskrevet princip som forbuddet mod aldersdiskrimination umiddelbart anvendeligt mellem private. Princippet var først blevet fastslået i den såkaldte Mangold-dom fra 2005, længe efter Danmarks tiltrædelse.

Hvis Højesteret i denne situation skulle undlade at anvende bestemmelsen, ville Højesteret handle uden for rammerne af sin beføjelse som dømmende magt.

Ajos blev frifundet. Højesteret havde selv bedt EU-Domstolen om svar og fulgte det så ikke, med henvisning til grænserne for, hvad Folketinget har overladt til EU.

Dommer Jytte Scharling var uenig. Hun mente, at princippet lå inden for de beføjelser, Danmark havde overladt til EU, og at det var kendt, at det var umiddelbart anvendeligt, da Folketinget i 2008 ændrede tiltrædelsesloven for at gennemføre Lissabon-traktaten. Der var ikke dengang taget forbehold mod princippet. Hun stemte for at give dødsboet medhold.

Det er værd at bemærke, hvad Højesteret ikke gjorde. Den erklærede ikke EU-Domstolens dom for ugyldig og sagde ikke, at EU-Domstolen havde overskredet sine beføjelser. Den sagde, at den danske lov om EU-medlemskabet ikke giver danske domstole hjemmel til at tilsidesætte en klar dansk lovregel på grund af dette uskrevne princip i en sag mellem to private parter. Forskellen er juridisk vigtig, men for dødsboet var resultatet det samme.

Folketinget havde allerede inden dommen ændret loven. Med en lov fra 27. januar 2015 blev undtagelsen om pension fjernet, så alle funktionærer med 12 eller 17 års anciennitet nu har ret til én eller tre måneders løn ved opsigelse. Det fremgår af gengivelsen af lovændringen i Højesterets dom. Ændringen gjaldt kun opsigelser fra 1. februar 2015, og derfor hjalp den ikke i Ajos-sagen.

Tyskland gik længere – og fik en traktatbrudssag

Den tyske forfatningsdomstol i Karlsruhe gik den 5. maj 2020 et skridt videre. Den erklærede, at Den Europæiske Centralbanks program for opkøb af statsobligationer og en dom fra EU-Domstolen om programmet lå uden for EU's beføjelser, på jurasprog »ultra vires«.

Her reagerede Kommissionen. Den indledte i juni 2021 en traktatbrudssag mod Tyskland og lukkede den igen den 2. december 2021, efter at den tyske regering formelt havde anerkendt EU-rettens forrang og EU-Domstolens autoritet og lovet aktivt at undgå en gentagelse.

Kommissionen har ikke indledt en tilsvarende sag mod Danmark på grund af Ajos-dommen, så vidt Europaposten har kunnet finde. Til forskel fra den tyske domstol erklærede Højesteret heller ikke en dom fra EU-Domstolen for at ligge uden for EU's beføjelser.

Mindstelønnen: Danmark som sagsøger

Danmark er ikke kun på den anklagede side. I januar 2023 anlagde regeringen et annullationssøgsmål mod Europa-Parlamentet og Rådet om direktivet om tilstrækkelige mindstelønninger, som de to institutioner vedtog i oktober 2022. Søgsmålet byggede ifølge Beskæftigelsesministeriet på bred enighed i regeringen, i Folketinget og blandt arbejdsmarkedets parter om, at løndannelse ikke skal reguleres i EU. Den danske model, hvor lønnen fastsættes ved overenskomster mellem fagforeninger og arbejdsgivere, var argumentet. Traktatens bestemmelse om EU's socialpolitik gælder nemlig ikke for »lønforhold«.

Sverige støttede Danmark. Belgien og Portugal støttede Rådet, mens Kommissionen, Spanien, Tyskland, Grækenland, Luxembourg og Frankrig støttede både Parlamentet og Rådet. I januar 2025 foreslog generaladvokat Nicholas Emiliou i sit forslag til afgørelse, at hele direktivet skulle annulleres. Det var fuld opbakning til den danske påstand.

Domstolens Storkammer fulgte ham ikke helt. I dommen af 11. november 2025 i sag C-19/23 blev to dele af direktivets artikel 5 annulleret: listen over kriterier, som lande med lovbestemt mindsteløn skal bruge til at fastsætte den, og reglen om, at automatisk indeksering ikke må føre til lavere mindsteløn. Resten af direktivet blev stående, også de dele, der handler om at styrke overenskomstforhandlinger. Danmark skulle betale to tredjedele af Parlamentets og Rådets omkostninger.

Det er en halv sejr, for lønfastsættelse skal vi overlade til arbejdsmarkedets parter herhjemme.

Ministeren tilføjede, at han havde håbet på en annullation af hele direktivet. Det samme sagde formanden for Fagbevægelsens Hovedorganisation, Morten Skov Christiansen. Han var ifølge FH glad for, at Domstolen havde set kritisk på direktivet, men ville helst have set det falde helt.

Kommissionen læste dommen modsat. Den bød dommen velkommen, fordi den »i vid udstrækning bekræfter«, at direktivet står på et solidt juridisk grundlag, skrev Kommissionen i en meddelelse samme dag (Europapostens oversættelse). Kommissionen pegede på, at mindstelønningerne var steget i medlemslandene siden 2022, og at dommen ikke påvirker de love, landene allerede har vedtaget for at gennemføre direktivet.

Parallelsamfundsloven: Sagen er tilbage i Danmark

Den seneste store danske sag kom fra Østre Landsret. Lejere fra Mjølnerparken i København og Ringparken i Slagelse havde fået opsagt deres lejemål efter reglerne om såkaldte omdannelsesområder, tidligere kaldet hårde ghettoområder. Et område bliver blandt andet udpeget, hvis mere end 50 procent af beboerne de seneste fem år har været »indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande«. Lejerne mente, at kriteriet var etnisk diskrimination i strid med EU's direktiv om ligebehandling uanset race eller etnisk oprindelse.

Landsretten spurgte EU-Domstolen, og Domstolen svarede den 18. december 2025. Ifølge Domstolens pressemeddelelse er hverken nationalitet eller fødeland alene nok til at afgøre, om en person tilhører en bestemt etnisk gruppe. Men et lovkriterium kan godt være knyttet til etnisk oprindelse, selv om det dækker mange forskellige oprindelser, og lovens forarbejder kan spille ind. Domstolen pegede på, at beboerne kan blive behandlet ringere, fordi de har større risiko for at miste deres bolig end beboere i områder med samme sociale problemer, men færre indvandrere.

Domstolen afgjorde ikke selv, om loven er ulovlig. Det skal Østre Landsret gøre, herunder vurdere om reglerne kan begrundes og er proportionale, og om de respekterer retten til respekt for sit hjem. Mange beboere havde ventet en klar afgørelse, skrev DR samme dag.

Regeringen holdt fast i loven. Social- og boligminister Sophie Hæstorp Andersen (S) sagde på et samråd i Folketingets Boligudvalg den 22. januar 2026, at EU-Domstolen ikke havde fastslået, at loven er i strid med EU-retten. Hun lovede ifølge Fagbladet Boligen, at regeringen ville tilpasse loven, hvis domstolene når frem til, at den ikke kan fastholdes. Europaposten har ikke fundet en afgørelse fra Østre Landsret i sagerne.

Hvad tallene siger

Danmark er ikke et land, der ofte ender i Luxembourg. De 46 traktatbrudssager mod Danmark siden 1973 skal ses i forhold til 669 mod Italien og 400 mod Belgien, ifølge Domstolens statistik. Sverige har haft 61 og Finland 60, selv om begge lande først blev medlemmer i 1995. I alt har Domstolen fået 4.210 traktatbrudssager siden 1952.

Også forelæggelserne er få i europæisk sammenligning, men flere end i de andre nordiske lande. De 225 præjudicielle forelæggelser fra Danmark, heraf 39 fra Højesteret, er færre end Nederlandenes 1.219 og Tysklands 3.206, men flere end Sveriges 191 og Finlands 163. I 2024 sendte danske domstole kun ét spørgsmål til Luxembourg, i 2025 var det syv.

Tallene måler ikke betydning. En enkelt forelæggelse som parallelsamfundssagen kan få betydning for mange lejere i de udpegede boligområder, og et enkelt svar som i Ajos-sagen kan sætte forholdet mellem to domstole på prøve.

Hvem har det sidste ord?

Juridisk er der to svar, og de passer ikke helt sammen. EU-Domstolen siger, at EU-retten har forrang, og at nationale domstole skal tilsidesætte national lov, der strider mod den. Det har Domstolen sagt siden 1960'erne, og det var kendt, da Danmark blev medlem. Højesteret siger, at EU-retten kun gælder i Danmark, fordi og i det omfang Folketinget har bestemt det i tiltrædelsesloven inden for grundlovens § 20, og at danske domstole i yderste fald må afgøre, hvor grænsen går.

I praksis bliver konflikten sjældent sat på spidsen. Danmark retter sig som regel efter dommene. Ved Storebælt havde regeringen strøget klausulen, før dommen faldt. Folketinget ændrede funktionærloven, mens Ajos-sagen stadig verserede. Og regeringen bruger selv Domstolen, når den mener, at EU går for langt, som i mindstelønssagen.

De næste prøver kommer snart. Om et halvt år skal regeringen have gennemført direktivet om indre vandveje, hvis den vil undgå dagbøden. Og Østre Landsret skal afgøre, om dansk boliglovgivning er i strid med EU's forbud mod etnisk diskrimination, med svarene fra Luxembourg i hånden.